國土空間規劃與產業發展：當剛性管控遇上發展的轉型要求，如何協調高質量發展的需求？

一、城市產業發展的規律特點

產業發展，往往是一個城市和區域的發展路引。城市發展的高度、區域發展的實力、對國內外人口的吸引力、人民生活幸福指數和生活條件，大多是靠產業發展來支撐的。產業發展為城市和區域提供了充足的外來養分，也是一個區域或城市發展的功能定位、戰略目標之一。

1、產業發展的一般規律

產業是經濟發展的核心引擎，是個漸進的過程，一般都有個初期積累-提質轉型-創新升級-鏈序集群等的過程，產業發展與人類社會的需求、技術、市場變化等息息相關。社會發展的不同階段，對產業要求的不同也導致了產業不斷升級、轉型的階段性特點，因而城市發展中對產業空間的規劃不能一觸而就。

從產業發展變化的規律來看，早期農業社會向工業社會再向服務業社會轉變，是產業梯度升級的一般規律。在這個過程中，由于不同產業附加值不同，就導致產業不斷尋求新的梯度和新的空間。

 

早期工業化之前，城市對自然的依賴度仍較高，自然資源與地理優勢成為城市空間的集聚點；到工業化早期，以勞動密集型為主加速工業聚集，城市空間開始分區聚集，圍繞工業區域形成居住區及各類配套完善的城市職能。工業化后期，以高端制造業和發達的生產服務為主的產業結構體系逐漸推動城市多中心化發展。

2、產業結構變化的主因

不同地區經濟發展水平不同，發展條件和發展環境存在較大差異，使得地區間的發展差距不斷擴大。從產業鏈經濟屬性來看，附加值最高的環節往往在供應鏈的兩端，即設計和銷售階段，也就是服務領域，處于曲線中端底部的制造環節附加值通常是最低的，這就是產業鏈微笑曲線。

 

因不同城市不同發展階段，積累的資源要素不同，因而總是在尋求更高產業利潤的過程中謀劃新的產業空間，為城市經濟再度提升、持續增長尋求發展動力。

3、當前全球產業發展的趨勢

全球化趨勢下，因各地資源稟賦不同，生產效率不同，形成區域性全球產業分工，加快世界城市體系專業化,供應鏈體系全球化，區域產業協同化。

新工業革命推動全球城市核心競爭力變化,全球科創城市網絡逐漸形成。在微笑曲線的影響下，全球產業升級的趨勢從“產品輸出到資金輸出再到知識和文化輸出”轉變。城市之間的競爭取決于產業續航力和科技創新力，順應新經濟發展范式的變革，推動區域經濟的新崛起。

二、國土空間規劃中的產業規劃的重要性

1.國土空間規劃的剛性管控要求

國土空間規劃是將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合的一張藍圖，是注重保護與開發的管控性規劃。立足解決空間性規劃重疊沖突、規劃管控不足等問題，優化配置供給側要素、服務新舊動能轉換，著力提升城鄉空間發展、城市品質提升和生態文明建設。

國土空間規劃規劃的本質是對未來的導向性和調控性。在市場環境條件下，未來所包含國土空間開發利用的內容和規模，總是隨著時間和空間的變化而不斷變化，尤其是隨著區域經濟的快速發展和工業化、城鎮化、信息化進程的快速推進，顯得極其復雜。

2.產業規劃對國土空間用地的影響

國土空間管治是區域有序發展的基本保障，國土空間規劃除了要合理安排各專項規劃（產業、交通、能源、水利、生態）對空間需求的布局，特別是對產業發展規劃，要提出合理的空間需求和布局格局。

產業是城市發展的基礎，也是國土空間規劃的重要出發點、支撐點和著力點，產業發展規劃與經濟建設是貫穿國土空間規劃與區域發展的重要議題。產業規劃重在結合不同區域功能定位，實現經濟與人口、資源、環境的協調與整合，產業發展規劃使國土空間剛性管控從平面布局轉向各種發展要素的空間合理配置。

產業發展規劃，某種程度上可以看做是集合城市發展的多個要素基礎上對國土空間用地結構的重構，或動態調整。不同區域不同階段，產業結構對空間結構的需求不同。工業化初期，勞動密集型制造業需要集群化布局，以園區承載方式節約運輸成本和公共配套管理成本。工業化中后期，隨著技術對工業融入和支撐，產業發展的多元化促使城市發展出現產城融合，產業用地與城市功能空間的界限逐漸越來越模糊，業態的多元化也形成多種資源互相支撐的穩定結構。所以產業發展是區域未來戰略的重要載體，也是國土空間塑型的核心要素。

3.產業規劃與國土空間規劃的關系

國土空間規劃和資源的組織管理，核心問題是要理解區域的戰略利益與規劃管控的合理性。國土空間規劃與產業空間規劃的關系，就是要根據區域利益最大化的目標，選擇出具有戰略性價值的空間區位，最大限度減少區域要素優化的交易成本，合理塑造產業空間增強區域可持續發展能力與競爭力。

目前我國正在加速建設高質量發展的制造強國，一方面受信息技術和高新技術對制造業、服務業的影響，城市產業空間資源需求將更加多元化、多變化，對國土空間的利用提出更多的要求。另一方面高質量發展背景下規劃的目標體系、產業發展時序及空間布局指引、存量產業用地及增量用地結構、重大產業項目和平臺建設、新型產業需要的基礎設施及新基建等建設布局，是產業空間規劃的重要支撐，也都需要國土空間來承載和協調。

 

如何有效銜接國土空間規劃與產業規劃，是目前產業發展規劃需要思考的重點。國土空間規劃以空間資源的統籌利用為核心，產業規劃作為專項規劃要遵循國土空間規劃，不得違背國土空間規劃的強制性內容（三區三線），在國土空間規劃中，最大限度實現產業規劃與國土空間規劃的有效聯動。

加強產業用地與國土空間規劃的聯動，應在保證城市發展方向指引的前提下，盡可能細化產業規劃的落地性內容，做到“定位、定量、定圖，定功能、定產業、定機制”，融合產業規劃需求與國土空間包容性，實現產業規劃對國土空間規劃的有效支撐。